央企信托-江苏带抵押非标（633号）(江苏信托投资)

摘要：

产业技术研究院是地方开展产业共性技术研发的重要载体，经过多年发展，我国地方产研院建设在促进科技体制机制改革、加速产学研深度融合等方面成效显著，在功能定位、组建模式、组织结构方面特征明显，但在体制机制、建设时序、自生能力和绩效评价方面面临挑战，需要采取措施予以应对。

产业共性技术是产业转型升级的基础和技术源头，加强共性技术研发对增强我国产业基础能力具有重要作用。产业技术研究院（以下简称产研院）作为共性技术研发的重要主体，在推进科技与经济紧密结合、推动产学研深度融合、实现科技同产业无缝对接、提高科技进步对经济增长的贡献度方面发挥了重要作用。

一、地方产研院发展现状

产研院最早产生于我国的台湾地区，目前对其内涵的探讨主要集中在国内。根据学者李新男（2007）、季松磊（2010）和温兴琦（2019）等人的研究，结合江苏、山东和天津等省份对产研院内涵的界定，我们认为，产研院是为了研发共性技术和支撑产业发展，由政府、企业、大学、科研院所、中介机构等以市场为导向、产业化为目标，致力于面向产业链应用科技的研究开发，推动产业升级、引领新兴产业发展的产学研紧密合作的研发机构。现实中产研院名称有多种，如工业技术研究院、先进技术研究院等。整体来看，我国产研院发展速度快、分布领域宽、带动性强、体制机制灵活，在产业关键共性技术研发、促进科技成果转化和优化创新生态方面发挥了重大作用。

1、产研院成为国家创新体系中一支重要力量

我国大陆产研院起步较晚，1998年北京清华工业开发研究院的成立，开创了我国产研院发展的先河。随着科技体制改革的不断推进，产研院在全国遍地开花，近年来更是呈现出爆发式增长态势，各地纷纷制定促进产研院建设发展的政策措施，如四川、湖北、江苏、河北、山东等省份相继发布了与产研院建设、发展、认定等相关的政策。尽管各地对产研院功能定位不完全相同，但在产业共性技术研发、成果转化、企业孵化和公共技术服务方面的需求趋向一致。地方产研院作为运行机制市场化、管理制度现代化的独立法人，在创新要素集聚、共性技术供给、科技成果转化、企业孵化和人才交流等方面发挥了重要作用。如江苏产研院建成7年来，集聚各类研发人员超过8000人（其中全职人员6000人），累计技术转化超过4500项，衍生孵化企业超过760家，服务企业超过10000家，实现产值超过200亿元，上市和拟上市企业25家。

2、新兴产业和未来产业成为产研院重点布局领域

在产业布局上，各地产研院侧重点并不完全相同，涉及的产业领域既包括具有地方特色的传统产业和战略性新兴产业，也有未来产业和服务业。如江苏产研院重点围绕先进材料、电子信息、装备制造、生物医药和能源环保5大产业领域开展战略研究和技术项目筛选。山东产研院在信息与智能融合、微纳与智能制造、先进材料、绿色与健康和未来技术等领域进行重点布局。湖北省产研院布局领域更加宽泛，既有服务于战略性新兴产业的武汉生物技术研究院、武汉智能装备工业技术研究院和武汉光电工业技术研究院等，也有服务于地方特色传统产业转型升级的专业研发机构，如酿酒工业研究院、磷化工产研院和造纸包装工业研究院等。但就功能定位而言，地方产研院重点布局战略性新兴产业和未来产业，始终突出其作为技术创新平台，面向国家战略布局要求和地方产业发展需求，引领产业转型升级，服务产业链和创新链融合方面的重要作用。

3、促进产学研用深度融合，彰显强大的聚合转化能力

产研院作为高校、科研院所与企业之间的桥梁和纽带，能够从创新资源供给和企业技术需求挖掘两端精准发力，构建起集研发载体、产业需求和创新资源于一体，产学研用深度融合的产业技术创新体系，充分发挥多主体协同创新优势，彰显强大的聚合转化能力，增强了地区产业链韧性和创新能力。江苏产研院2020年年报显示，产研院在研发载体端启动实施了一批重大项目，已建设研发载体59家，认定50家省级研发型企业，稳步推进研发型企业成长壮大。在创新资源端，已与56家海外知名高校（研究机构）和55家国内双一流高校建立战略合作伙伴关系，并建设了以三个海外孵化器为主的五个海外平台。在产业需求端，与省内细分行业龙头企业累计共建133家企业联合创新中心。近两年，企业联合创新中心共提出技术需求609项，企业意向出资金额19.13亿元。江苏产研院帮助企业联合创新中心对接需求580余项，达成技术合作166项，合同额达7.71亿元。

4、体制机制更加灵活，涌现出一批具有鲜明特点的新型研发机构

随着我国创新驱动发展战略的实施，传统产业共性技术研发组织在创新资源组织、人员激励、服务产业技术创新发展等方面面临的体制机制障碍越发凸显，迫切需要经营模式和运行机制的创新。产研院顺势成为地方探索新型产业科技发展机制的“试验田”，在组建模式、资金投入、研发合作、人才培养与评价和产业技术服务等方面，不断做出新的探索。特别是新型研发机构相关政策的发布，为部分新组建产研院直接注册为科技类民办非企业单位或事业单位性质的新型研发机构扫清障碍。这类产研院无行政级别、无固定编制、无固定财政经费支持，但有科研自主权、有经费使用自主权、有充分人事权，可根据实际需求自主确定选题、动态设立调整研发单元、灵活配置科研人员、组织研发团队、调配仪器设备等。这种与国际接轨的治理结构和市场化运行机制充分调动了科研人员积极性，满足了市场对产业共性技术研发需求，使其在开展周期较长的交叉学科研究、工程化与中试、产业化推广等方面独具优势。例如，江苏产研院开创性地探索出 “合同科研”评价体系，充分借助市场进行创新资源配置,优化财政资金的分配方式，提高财政资金使用效率。山东产研院则采用“财政资金+投资引导基金+企业融资风险补偿”的组合式投入机制，降低产研院对财政资金的依赖。

二、产研院发展特点

1、功能定位更加多元，综合性研发机构成为主要建设方向

从经济学角度看，建设产研院的初衷主要是为了解决共性技术研发过程中的“市场失灵”和“制度失灵”问题，早期产研院建设一直围绕这一明确的功能定位展开，包括任务导向型的技术研发，对企业进行研究开发辅导等。随着市场需求和创新实践的发展，产研院的功能也在不断丰富和拓展，功能定位更加多元，除了整合各类创新资源、开展产业共性关键技术研发之外，也被赋予推动科技成果转化、孵化创新创业主体、培养产业科技人才、实施政府产业创新战略和政策、探索科技体制改革途径等功能。

2、多种组建方式并存，政府推动、市场化运作成为产研院主要发展模式

根据依托单位和建设主体的不同，当前国内产研院的组建模式可以分为政府主导型、科研院所主导型、大学主导型和企业主导型。例如，昆山工业技术研究院是政府主导型的公共技术服务类产研院，中国科学院深圳先进技术研究院是依托中科院设立的科研院所主导型的竞争前技术研究类产研院，上海紫竹新兴产研院则是以上海交通大学为依托组建的大学主导型产研院，江苏产研院则是由江苏省政府发起设立的新型研发机构。以上各类产研院均由多主体共同组建，而且地方政府在组建过程中扮演了重要的推动者角色。即使政府主导型的产研院，地方政府也不直接干预产研院的实际运行，而是通过建立包含政府人员在内的理事会参与产研院重大问题决策。因此，市场化运作成为产研院发展的重要特征，即产研院具有完全的运营管理自主权，其内部经费管理、人事制度、绩效考核、科技成果和知识管理，完全按照市场化原则自主确定。

3、组织结构扁平化趋势明显，平台性作用增强

受科技进步和全球企业组织结构变化影响，产研院在组织结构设计上充分考虑和适应产业科技创新的基本特征与具体需要，多采用直线式和矩阵式相结合的组织结构模式，体现出显著的扁平化和柔性化特点。一方面，通过扁平化结构削减繁复的管理层级和冗余部门，仅设置和保留与产业技术研发和创新直接相关的关键部门。另一方面，通过矩阵式结构增强组织柔性，实现主动及时优化调整组织结构，更好适应内外部环境和具体任务。与此同时，这一组织机构很好地适应了产研院作为汇集各种创新要素主体的平台要求，为各类要素主体之间进行供需信息搜寻和匹配、达成交易、实现目标提供了平台机制和场所。

三、存在的主要问题

1、国家层面对产研院缺乏完善的顶层设计和制度安排

产研院作为一类相对新型的技术研发平台，当前对其在国家创新体系中的定位并不明确。2019年科技部印发的《促进新型研发机构发展的指导意见》，为产研院注册为科技类民办非企业或企业类新型研发机构提供了政策依据。但在地方实践中，以事业单位形式组建的产研院仍占相当比例，但此类产研院在人员编制、经费使用和利益分配等方面会受到一定制约。

2、地方大规模重复建设造成资源浪费

近些年，迫于经济转型压力和新兴产业发展需要，各地方政府建设产研院的热情很高，纷纷出台产研院建设发展的相关引导政策，地方产研院建设出现“遍地开花”的态势，甚至出现盲目跟风建设现象。这些新建或认定的产研院大多数规模不大且相互独立，部分与原有部门研究所没有实质性区别，有的更多是承担孵化器功能。此外，部分省份认定或新建产研院在研究领域和研究方向上高度雷同，同质化重复建设造成大量的资源浪费，甚至在引才引智、项目争取等方面引发恶性竞争，降低科技资源效率。

3、服务企业技术创新作用发挥不够，自我造血能力不足

地方产研院服务企业技术创新作用未能有效发挥，主要存在两方面原因。一方面，产研院对财政经费依赖严重。大部分产研院组建都是由地方政府推动完成，政府投入的研发资金比例较高，且产研院普遍创收能力不足，很难实现收支平衡，主要依赖各类项目支持。另一方面，未能建立有效对接企业技术创新需求的机制，研发资金来源于企业、体现企业需求的项目占比较少。这不仅给地方政府财政带来一定的负担，同时给企业参与产研院建设形成“挤出”效应，使得企业不能成为产业技术创新的真正主体。根据天津产研院的一份调查数据，重点调研的18家机构中，国家级项目资金支持占比3.0%，省级项目支持占比8.89%，其他财政资金占比88.1%，支持产研院发展的政府资金超过九成。

4、绩效评价标准缺失，尚未形成科学合理的考核评价体系

绩效考核关系到产研院成果产出认定问题，同时也是产研院发起设立至独立运行阶段政府资金使用的重要依据。近年来，我国各级地方政府采取多种措施推动产研院的建设发展，但对于建设和运行阶段的绩效评价关注不够，关于产研院如何进行绩效考核，至今尚未形成科学合理的评价标准。一方面，产研院由地方政府推动建设，存在明显的地域特色，在机构规模、研发硬件、专利拥有量、成果转化收入等方面存在明显差异。如广东每家机构研发人员超过140人，天津市仅为40余人。广东180家机构共有发明专利7000项，平均每家38项，选取调研的天津市18家机构拥有发明专利137项，每家仅7.6项。另一方面，产研院建设运行涉及多个方面、多个领域，且程序较为复杂，难以形成公正、科学的评价标准。评价体系的缺失直接导致产研院发展导向不明，难以获取持续稳定支持，不利于产研院健康快速发展。

四、政策建议

1、借鉴国内外成功经验，吸收地方有益探索成果，推进国家层面科研院所改革

针对国家层面公益类科研院所参与共性技术研发面临的体制机制障碍，充分借鉴德国弗劳恩霍夫应用研究促进协会、韩国科学技术研究院等共性技术和基础技术研发机构的成功经验，吸收京津冀国家技术创新中心、江苏产研院等区域性共性基础技术研发平台的有益探索成果，加快推进国家层面公益类科研院所体制机制改革，在机构功能定位、治理体系、人才引进培养和激励、财政资金使用等方面突破既有束缚，为关键核心技术攻关和科研体制改革树立样板，同时为地方整合优化现有产研院提供模式借鉴。

2、强化对地方组建产研院的管理监督，合理规划布局

当前亟需加强对地方政府组建产研院的规范和整合。首先，赋予国务院科技主管部门开展产研院设立备案、运行指导和监督等管理职责，推动全国产研院建设协调有序、合理布局，避免同质化重复建设。其次，推广江苏和山东省级层面组建产研院的有益经验，将相近领域院所合并或整合，加强省级层面机构整合和协同，形成产研院协同创新网络。第三，加强对地方政府推动新建产研院的监督指导，设定县域建立产研院的审批条件，清理一批不具备支撑能力的产研院。

3、明确产研院功能定位，突出企业在产业技术创新中的主导地位

首先，应以国家层面规范性文件形式明确产研院公益性、应用型科研机构定位，引导产研院注册为民办非企业或企业类新型研发机构，持续完善促进新型研发机构发展的法规政策，积极推动民办非企业相关的民法、捐助法和税法等对应条款的修改，明确建设出资、资产处置、税收优惠等重大法律问题。其次，建立财政资金适时退出机制，明确财政投入的最长期限，分阶段减少财政资金对产研院的直接支持，合理确定其最终投入模式。第三，确立企业在产研院发展中的主体地位，增强企业在机构组建、项目立项、成果评价方面的话语权和影响力，建立企业需求对接机制，切实帮助企业解决在研发过程中遇到的技术瓶颈，提升企业自主创新能力和核心竞争力。

4、搭建产研院绩效评价核心框架，积极推行合同科研模式

根据产研院“民办公助非营利”的机构定位，探索建立区别于传统科研机构的评价机制，破除唯论文、唯专利、唯产值等较为单一和僵化的评价指标和方法，搭建更加适应产业创新规律的柔性化绩效评价核心框架，逐步构建分类评价指标体系，更加真实反映产研院投入产出的效率和效果。积极推行合同科研模式，充分借助市场进行创新资源配置，优化财政资金投入方式，提高财政资金使用效率。将产研院向市场提供技术转让、技术投资、技术服务所产生的收益与绩效评价和财政资金支持额度挂钩，引导产研院建立技术创新的市场导向机制，提升自我造血能力，真正实现创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其收入对接。 （参考文献略）

校对：潘洁晞

责编：小之

作者：徐海龙，科技与经济社会发展研究所，助理研究员；陈志，科技与经济社会发展研究所所长、研究员。本文仅代表作者本人观点。