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人民群众不断增长的航空运输服务需求与运输资源供给不足的矛盾依然是“十四五”时期我国民航的主要矛盾。确保资源保障能力与行业发展需求相适应、相匹配，是实现资源保障能力有效提升，实现民航高质量发展的基本要求。通过创新提升各类资源要素的配置和使用效率，是实现新时代民航强国建设的必要手段。《完善民航宏观调控体系工作方案》作为“十四五”期间深化民航改革10大专项方案之一，围绕如何正确处理好政府与市场关系问题，以有效提升航权、时刻、运力、资金、人才、数据等行业发展要素资源配置效率为核心，制定民航宏观调控改革任务及措施。评估组按照2021年度改革评估工作思路，以制度创新、管理创新与科技创新为维度，从“创新指向度”“创新响应度”“创新实现度”等三个方面对改革方案的创新性进行分析，对民航宏观调控体系工作方案的改革任务完成情况及效果进行评估，并根据三个创新维度的评估结果，进一步为改革方案的滚动修订提供调整建议，发挥评估的创新导向作用。

一、工作方案的创新指向度

　(一)工作方案的任务构成

对工作方案的任务来源进行分析，以判断改革任务设计对民航总体发展思路的支撑、落实程度。对任务来源进行分析统计显示（见图1），宏观调控体系工作方案的改革任务与措施主要来自“‘十四五’深化民航改革意见”“‘十四五’规划涉及的重大改革任务”“2021年全国民航工作会议工作任务、年中工作会重点工作任务”等3项任务源。其中，有64项改革措施来自任务源3、32项改革措施来自任务源1、合计占总任务来源的89%。

图1 《完善民航宏观调控体系工作方案》改革任务来源情况

改革任务来源数据说明：1.“十四五”深化民航改革意见；2.“十四五”规划涉及的重大改革任务；3. 2021年全国民航工作会议工作任务、年中工作会重点工作任务；4. 2021年全国民航工作会议代表意见建议；5. 制度转化建议。

改革措施设计能够集中反映民航工作会重点工作任务、“十四五”民航深改意见，改革内生动力充足，对“十四五”时期民航总体工作思路的落实形成有力支撑。工作方案设置包括“发展规划引领”“航权资源配置及使用”“时刻资源配置及使用”“机场体系布局”“航空运力管理”“发展基金使用”“民航专业人才”“行业数据管理”“精准产业政策”等9大类改革任务、109项改革措施。

（二）任务措施的创新指向度

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根据制度创新、管理创新与科技创新内涵，对109项改革措施的创新属性进行判断。“制度创新”重点评估改革措施在行业资源配置、行业规划制定及执行、基础设施建设等方面的制度建设及完善情况。“管理创新”重点评估新管理理念、新管理方法、新管理手段，对资源配置及管理效能提升，流程效率优化所产生的效果及影响。“技术创新”重点评估新技术的应用及推广对航权、时刻、资金等资源配置所带来的行业效率提升等方面内容。

通过对改革任务阶段性目标、改革任务与措施创新属性的综合判定，在宏观调控工作方案的109项改革措施中，具有创新属性的措施共计100项，其中部分改革措施具备双重创新属性。按照创新类别统计，制度创新措施67项，管理创新措施为48项，科技创新措施2项，见图2所示。

图2 《完善民航宏观调控体系工作方案》不同类别创新措施数量 注：部分改革措施同时具备两种创新属性

综上测算可得，民航宏观调控体系专项工作方案整体创新指向度为92%，改革任务、措施的创新指向度较高。其中，制度创新指向度为57.3%，管理创新指向度为41%，拥有高制度创新和高管理创新特征。行业规章、规范、标准等方面的制度建设，以及管理模式方式的创新应用，是对航权、时刻、运力、资金、人才、数据等行业发展要素资源进行宏观调控的主要方式和手段。宏观调控体系工作方案的“高制度创新”“高管理创新”特征，符合宏观调控工作本身特点。目前有2项科技创新措施，占比1.7%，科技创新在宏观调控体系中的作用开始逐步显现，未来需要继续增强科技创新对要素配置及使用效率的提升作用。

二、工作内容的创新响应度

（一）创新响应度评估

“创新响应度”反映宏观调控体系工作方案中，各改革任务、改革措施对创新需求的覆盖、回应及满足程度。创新响应度越高，说明改革任务及改革措施对行业发展需求的回应程度越高，改革措施制定的更加精准、覆盖更加全面。创新需求的确定对创新响应度判断产生直接影响。根据2021年深改评估工作思路，宏观调控工作的创新需求来源包括：政府内生改革动力、市场主体创新诉求[2]、专家行业发展研判、理论文献研究焦点等四部分来源。

评估组采用矩阵形式反映行业发展对各维度改革创新的需求程度，以及改革任务对创新需求的响应程度。宏观调控体系工作方案的9大类任务在矩阵中的位置分布如图3所示。“发展规划引领”“发展基金使用”“行业数据管理”“精准产业政策”“机场体系布局”等5类任务都位于“高需求/高响应”象限。“航空运力管理”改革任务位于“中需求/高响应”象限。“航权资源配置及使用”“时刻资源配置及使用”“民航专业人才”等3类任务位于“高需求/中响应”象限。

图3 《完善民航宏观调控体系工作方案》总创新响应矩阵

（二）创新需求程度分析

矩阵横轴表示的“创新需求程度”是对改革创新迫切程度的综合反映。可以从两方面对创新需求程度进行综合判定：第一，从调查问卷判断各市场主体对改革创新维度的关切程度；第二，综合考虑创新需求在行业发展中待解决的持续时间，若持续时间较长，则该需求是影响行业发展的短板及核心问题。从图3分析结果可以看出，除受疫情及宏观经济发展影响的航空运力创新需求程度为中等外，无论从发展规划引领，还是在航权、时刻、数据、财政资金等行业资源的配置及管理方面，亦或机场体系布局、人才培养等方面，都表现出极高的创新需求程度。行业政府在这些方面的制度建设与完善、管理方式及效能提升，不但是行业治理能力及水平的综合体现，更是影响、决定民航业高质量发展的核心与关键。

（三）创新响应度分析

从宏观调控体系9大类改革任务在图3中的位置分布可以看出，各类改革任务对创新需求的响应度都在中高等程度以上。为了能够深度刻画改革任务对行业发展创新需求的响应情况，评估组进一步细分改革任务与行业创新需求的对应程度，对不同任务类别给出创新响应度评估判断。分析结果显示，除“发展基金使用”“精准产业政策”两大任务类别中的各项改革措施做到了对创新需求的高度响应，其他即使位于高响应象限的改革任务，也有需要继续提升的方面。

在“发展规划引领”改革任务类别中，在京津冀协同发展、粤港澳大湾区协同发展、长三角一体化等国家区域经济发展战略方面，改革创新需求程度高，目前的改革措施做到了部分响应，还有需要继续突破的方面。“航权资源配置及使用”改革任务中，需要在航权配置精细化管理、提高航权审批管理效率、加强国际航权使用监管力度等方面加强对创新需求的覆盖。“时刻资源配置及使用”改革任务，未来需要提高对优化目前航班时刻配置机制、建立精细化的航班时刻使用考核机制、完善航班时刻监管机制等方面创新需求的响应。“机场体系布局”改革任务中，在“推进枢纽机场发展及建设”“机场工程管理能力提升”方面，目前已有改革措施较为注重机场基础设施建设方面的工作，未来需在枢纽机场中转能力提升、综合交通接驳效率、信息化建设水平、航空物流枢纽建设发展、机场工程能力等方面加大改革创新力度。在“航空运力管理”任务类别中，建议未来加强在机队分类管理、机场配套技术体系等方面的改革措施。在“民航专业人才”任务类别中，除飞行员队伍建设外，未来需要在管制、气象、机务、航空物流、民航工程建设等专业技术人才培养方面加大改革创新力度。

三、工作效果的创新实现度

（一）改革任务创新实现度

对各项任务的推进落实情况进行调研，并结合政策实施对象的调研反馈、专家访谈等方式，对宏观调控体系9大类任务的创新实现度进行评估。评估结果显示（见图4），宏观调控体系工作方案创新实现度整体处于中高实现程度。

图4宏观调控体系改革任务的创新实现度

“精准产业政策”“发展基金使用”“机场体系布局”改革任务的创新实现程度为“高度实现”。“发展规划引领”“航权资源配置及使用”“时刻资源配置及使用”“航空运力管理”“民航专业人才”“行业数据管理”等6类改革任务的创新实现程度为“中度实现”。这是由于2021年度为“十四五”深化民航改革初始年，大多数制度文件、管理政策集中在下半年出台，例如：8月印发《中国民用航空局关于推进民航统计现代化改革的若干意见》，12月印发《机场新技术推广应用管理办法》，12月份印发《民航局运输飞机引进管理办法》、颁布《关于打造民用机场品质工程的指导意见》，这些创新措施还需要一段时间效果才能显现，因此大多数改革任务的创新实现度在2021年为“中度实现”。

另外，部分信息系统开发建设项目，虽然已经开始启动建设，但系统功能需要持续完善，系统作用发挥需要随着建设的推进逐步显现。例如，2021年12月正式启动的“全国民航协同运行系统”建设工作，计划用３年左右时间初步建成面向全行业各运行单位的“全国民航协同运行系统”。问卷调查显示，目前航权、时刻和预先飞行计划“三网融合”“一网通办”等项目的作用已经开始发挥，也得到了行业的广泛认可，随着系统建设的深入，创新实现度也将逐渐提升。

（二）改革任务实施效果

行业发展要素配置及使用制度不断完善。2021年该方案完成36项制度建设。其中，围绕更加精细化航班时刻配置机制、完善航权配置及管理机制、海南航权落地实施、港澳航线航班发展、行业数据治理能力提升以及民航基础设施项目管理等方面出台相应制度文件或标准，体现“从无到有”的开拓性制度建设。围绕修订民航基金管理办法优化补贴投向，完善国内航权评审规则，针对国产民机优化定期航班计划执行率考核政策等创新措施，体现了制度建设“从有到优”的深化发展。

新管理模式及方法的创新应用，对促进疫情期间行业恢复、行业创新融合发展及效率提升起到积极作用。运用调整航线、时刻、航权以及运力等管理创新措施，积极谋求行业发展及恢复路径，较为有效的起到了在疫情常态化之下促发展的作用。充分发挥双周调度机制，协助地方政府加快重大机场项目建设和前期工作。会同国家发展改革委、军委联参、空军等召开军地协调会议，协调解决项目推进困难。加强与商飞的融合发展，协助商飞与各机场、航空公司的主动对接，建立有效的沟通机制。结合民航发展“十四五”规划实施，加快国际航空枢纽建设，推进重点建设项目。

新技术应用对资源要素治理效率提升作用开始显现。根据问卷反馈结果，三网融合系统初步促进了行业关键数据的流动，及使用效率提升。视频监控系统引接工程，以及提升同机场集团的小机场数据共享，都得到了运行单位的高度认可。随着改革工作任务的持续推进，民航运行数据让航班运行、机场运行都更加畅通高效，以数据助推智慧民航建设成为“十四五”行业发展建设的一个显著特征。

四、评估总结与工作建议

（一）评估总结

综上评估结果可以看出，民航宏观调控体系专项工作方案的总体创新指向度为92%，创新指向度较高。改革任务及措施设计符合宏观调控工作特点，表现出“高制度创新”“高管理创新”特征。在创新响应度方面，9大类改革任务中，除“发展基金使用”“精准产业政策”两大任务类别中做到了对创新需求的高度响应，其他7类改革任务措施设计都存在需要继续提升的方面。在创新实现度方面，工作方案各项创新措施已经取得一定效果，但受政策作用周期影响，整体创新实现程度为“中等实现”，改革任务创新实现程度预计在“十四五”期间逐步提升。

（二）工作建议

民航宏观调控是“十四五”时期深化民航改革的核心领域之一。在航权、航班时刻、人才、数据、运力等行业核心发展资源的配置及使用方面的改革需求依旧强烈。该方案的创新指向和创新响应度都处于高位，表明方案紧扣改革需求，积极推进相关改革。但同时，由于改革创新涉及到的利益主体多、累积事项繁杂、政策周期长等因素影响，改革创新实现度处于中位。建议在改革方向、改革模式、改革政策路径选择上，强化评估，持续调整优化相关改革政策，进一步增强改革创新实现效果。综合行业创新需求与专家调研意见，评估组具体建议：

　1.航权资源配置及使用效率提升方面

建议将加强客货运国际航权监管力度、持续完善客货运航权配置机制设计等制度性创新措施纳入改革范畴，并分解至阶段性改革目标明确的措施，持续推进航权资源配置效率提升。将优化航权审批流程效率、创新国际航权研究决策支持模式等管理创新纳入改革工作范畴。深化推进三网融合，以新技术应用提高航权资源使用效率及配置效能提高。

2.航班时刻配置及使用效率提升方面

建议将建立更加精细化的分类航班使用考核机制、持续优化完善目前时刻配置机制，完善优化航班时刻审批流程等内容纳入改革工作范畴。建议加强对外航航班时刻使用监管，完善时刻召回、清理机制。

　3.完善机场体系布局方面

除了目前枢纽机场、非枢纽机场的建设项目推进外，建议继续深化在机场建设项目工程管理能力提升、改善枢纽机场综合交通接驳效率、推动枢纽机场时刻精准化使用等方面的改革措施。为适应新形势及新需求特征，增加支持中小机场发展的改革措施类别。

4.行业人才培养方面

除了针对飞行员队伍的相关改革措施之外，建议与科教创新体系在工作任务上协同设计，增加在航空货运专业人才培养、机场建设工程人才、民航信息化人才、空管气象情报等专业人才培养的总体体制机制设计改革任务。

5.在行业机队管理方面

建议优化企业安全评估指标，以企业征候五年（或者三年）滚动值、SMS成熟度、实际监察数据等参数，替代当年的征候万时率指标。建议制定与客运差异化的货机管理办法。

6.行业数据信息管理方面

建议加快行业数据治理体系、数据标准等方面的制度建设。在广泛调研、了解行业数据需求基础上，加速推进相关系统开发建设，在提升数据质量、推进数据共享、提高数据自动采集率等方面加大改革创新力度。建议识别并打造出一批“智慧统计”标杆，并着力在业内推广，推进运输机场数据统计现代化进程。

[1]深化民航改革评估组由民航局综合司和中国民航高质量发展研究中心相关成员组成。本报告主要成员为：李艳伟、范幸丽、张翼、王琳、王涛波、刘玲莉、王梦、邹汶倩、张连弟。

[2] 深化民航改革评估组从“航班时刻资源配置及管理”“航权资源配置及管理”“民航工程项目管理”“航空枢纽机场建设”“支持国家区域经济发展战略”“航空物流发展”“行业数据资源管理”“航空运力管理”等方面设计213个调研问题，形成专项调查问卷，向航空公司、机场等单位发放。通过统计分析整理得到问卷维度的市场主体改革创新诉求。

（本文刊登于《中国民用航空》杂志2022年第3期，文/深化民航改革评估组）